* 이 글은 백선경 외. (2023). 재난 대응을 위한 임시주거시설 관리체계 개선방안.

건축공간연구원 중 일부 내용을 정리하여 작성함

재난 시 이재민 등이 일시적으로 대피하거나 거주하는 임시주거시설은 국내 약 1만 5,000여 개가 지정되어 있다. 「재해구호법」에 따라 학교나 마을회관 등의 시설을 사용할 수 있는데, 현재 지정시설 중 약 95% 이상은 공공건축물에 해당한다. 국내 임시주거시설의 문제점은 단지 수 부족이 아닌, 재난 시 적합한 시설의 신속한 활용과 관련해 사전에 적정 시설을 지정하기 위한 절차 규정이 미비하다는 것이다. 지역 기본현황 검토를 바탕으로 적정 임시주거시설을 선정 및 분류하고 최종 지정목록과 위험구역 관련 실행목록을 도출하기 위한 절차 및 방법을 제안한다.

임시주거시설 규정 및 지정·활용체계
임시주거시설이란 재난 시 대피 또는 일시 거주를 위해 사용되는 시설을 의미한다. 법적으로 정의된 바는 없는데, 「재해구호법」에 따라 재해로 주거시설을 상실하거나 주거가 사실상 불가능한 상황에 처한 이재민 등의 구호를 위하여 숙박시설, 학교, 마을회관, 경로당 등의 기존 시설을 활용할 수 있다.1) 재난 대응시설로서 임시주거시설은 「지진·화산재해대책법」(이하 「지진대책법」)에 따른 대피장소, 「민방위기본법」에 따른 대피호 등 비상대피시설, 「원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법」(이하 「방사능방재법」)에 따른 구호소 등과는 목적이나 점유기간 및 방식 등에서 차이가 있다.

재해구호계획 수립지침에서는 재난 시 적합한 시설의 신속한 활용을 위해 재난 발생 전 대비(지정과 관리)와 발생 후 대응(운영)으로 관리체계를 구분하고 있다. 임시주거시설 지정 주체는 지자체로서, 지침에 따른 네 가지 요건(이재민의 편의성, 규모의 적절성, 시설 접근성, 시설 안전성)에 따라 지역 내 시설을 검토한 뒤 소유 및 관리주체와 협의를 거쳐 지정한다. 최종 목록이 마련되면 지자체에서는 시설별로 관리책임자를 배정하며 상·하반기 각 1회 이상 시설의 상태를 점검한다.





재난으로 인해 이재민 등이 발생할 경우, 지정 시설 중에서 개시 가능한 시설을 대상으로 안전점검을 시행한 후 초기-응급기-복구기로 구분해 운영한다. 재난 발생 초기(+24시간 이내)에는 필요 인력을 배치하고 이재민 등의 입·퇴소 관리를 시작하며 공간의 효율적 활용을 위한 배치계획을 수립한다. 응급기(+3일, 최대 +5일 이내)에는 인력을 재배치하며 거주기간을 고려해 필요기능과 서비스를 추가한다. 복구기(+5일 이후)에는 기존의 운영사항을 지속하면서 위생 등 서비스를 확대한다. 그리고 철거 및 소독·청소 등을 실시하며 운영을 종료한다.

현행 법제도 상에서 임시주거시설의 운영에 대해서는 단계별 주체의 역할과 내용 등 비교적 상세하게 명시되어 있으나, 재난 발생 전 지역 내 적합한 시설을 지정하기 위한 검토 방법과 후보군 선정 및 최종 목록 도출에 이르는 절차 제시는 미비한 상황이다.

임시주거시설 지정 현황 및 쟁점

2022년 12월 기준, 국내 임시주거시설은 총 1만 5,026개가 사전 지정되어 있다. 전체 임시주거시설을 대상으로 지역 및 시설유형별 지정 현황을 살펴보고 안전성 및 활용가능성 측면에서 내진설계 적용 여부, 수용 면적 및 인원을 분석하였다. 그리고 52개 지자체 대상 설문조사 및 6개 지자체의 관계자 인터뷰를 수행하여 쟁점 사항을 확인하였다.

시·도별 임시주거시설을 살펴보면 경기도에 임시주거시설이 가장 많이 지정되어 있고(약 20%), 광주시·제주도·세종시는 상대적으로 임시주거시설이 적은 편이다. 지역마다 다른 면적을 고려하여 임시주거시설 지정 현황을 비교해 보면, 대부분의 시·도 지역에는 면적 10㎢ 당 약 5개 미만이 지정되어 있다. 시·군·구 지역에는 면적 1㎢당 임시주거시설이 1~2개 지정된 지역이 가장 많다.2) 면적 1㎢당 임시주거시설이 1개 미만이거나, 없는 경우도 있다.3) 지역별 관계자 인터뷰에 따르면 지역의 규모, 인구 등 여건을 바탕으로 지정 가능한 시설을 모색하여 적정 범위의 수를 도출한 경우는 없었다.

현재 임시주거시설은 총 여덟 가지(경로당, 마을회관, 학교, 관공서, 공공시설, 연수·숙박, 교회, 기타시설)의 유형으로 구분해 관리되고 있다. 분석 결과, 전체 중 약 95.4% 이상은 공공건축물에 해당한다. 전체 중 많이 지정하는 시설은 학교(42.1%), 경로당(24.1%), 마을회관(15.0%) 순이며, 지역별로 지정하는 시설유형 비율의 차이가 있다. 한편, 「재해구호법」에서는 교육훈련시설·연수시설 내의 숙박시설 등과 같이 숙박이 가능한 시설을 임시주거시설로 사용할 수 있도록 명시하고 있는데, 실제로 숙박시설을 임시주거시설로 지정한 경우는 약 2.9%에 불과하다. 이러한 분류가 재난 시 활용을 염두에 두고 관리되고 있는 것은 아니며, 심지어 지자체마다 유형별 분류 기준을 다르게 적용하고 있는 상황이다. 조사에 따르면, 지정 시 지역 내 공공건축물 현황을 파악하고 시설유형을 고려하여 목록화한 지자체는 없었다. 관계부서 협조 등을 통해 일부 유형별 시설을 확인하여 지정 시설에 포함함에 따라, 실제 재난 시 실행 가능한 목록으로 활용되기는 어려웠다.

전체 임시주거시설 중에서 내진설계가 적용된 시설은 약 35.7%로 전체 중 절반이 채 되지 않는다. 지역별로 내진설계 적용 시설의 지정 비율은 대구시가 가장 높게 나타났다. 이는 시설의 유형과도 관계가 있는데 내진설계가 적용된 시설의 대부분은 학교이며, 그 외 유형에서는 내진설계가 적용된 시설의 비율이 낮다. 지자체 담당자들은 지역 내 지정 가능한 시설의 내진설계와 같은 특정 조건, 이를테면 지역의 재난이력을 바탕으로 위험 및 취약성을 확인하는 방법에 대한 어려움을 겪고 있으며, 사실상 내진설계 적용 여부뿐 아니라 안전성 측면에 대한 검토는 매우 미비한 상황이었다.

임시주거시설의 수용면적은 100㎡ 이상 500㎡ 미만인 시설이 35.6%로 가장 많다. 대다수 10인 이상 50인 미만의 인원을 수용할 수 있는 시설이다. 행정안전부의 관련 지침에서는 임시주거시설의 1인당 면적을 2.6㎡로 제시하고 있는데, 시설별 수용면적을 수용인원으로 나누어 1인당 면적을 확인한 결과, 그 면적이 2.6㎡ 미만인 시설은 약 1.7%로 나타났다. 임시주거시설의 총 수용인원을 지역의 면적과 인구를 고려하여 살펴보면 서울시가 1㎢당 수용인원이 가장 많다. 임시주거시설의 시·도 수용률은 대부분 20% 미만으로, 충청남도는 수용률이 가장 높은 33.6%로 나타났다. 시·군·구의 수용률은 평균 17.3%이며 일부 100%를 초과하여 지역 인구를 모두 수용할 수 있는 지역도 있다. 그동안 시·군·구 지역에서 발생한 실제 이재민 수를 바탕으로(10년, 2012~2021) 임시주거시설의 수용인원을 검토한 결과, 지정된 임시주거시설에는 이재민을 모두 수용할 수 있는 것으로 나타났다. 다만 지역별로 수용 가능한 면적 산정을 위한 기준과 방법에 차이가 있어, 실제 수용 가능 여부에 대한 진단은 필요한 상황이었다.

즉, 국내 임시주거시설은 수 및 규모 부족 자체의 문제에 직면해 있는 것이 아니다. 전국에 1만 5,026개가 지정이 되어 있음에도 불구하고, 재난 시마다 어느 시설을 개시하고 운영하여 주민들로 하여금 대피 및 임시 거주하도록 해야 할지 판단에 어려움을 겪으며 초기 대응에 많은 시간을 소비하고 있다. 「재해구호법」에 따라 재해구호계획을 수립하며 관련 지침에 의거 임시주거시설을 사전 지정하고 있으나, 지정요건 등을 구체적으로 제시하고 있는 것은 아니므로 사실상 지역별 여건이나 역량에 따라 상당한 편차가 존재한다. 주요 쟁점을 정리해 보면 첫째, 지역에서 지정 가능한 시설, 이를테면 재난 발생 시 활용 시설의 대부분인 공공건축물에 대한 현황 검토가 부재하며 종합적인 모색이 미흡하다. 둘째, 임시주거시설 지정 시 재난 이력을 비롯한 재난위험 및 취약성 검토가 거의 이루어지지 않고 있다. 셋째, 지정 시설 목록은 위치·규모·시설유형·내진설계 여부 외에 실제 활용을 염두에 둔 요건별 분류가 전혀 고려되고 있지 않다. 재난 시 활용 가능한 시설의 모색과 적합한 시설 지정을 위한 구체적인 절차 및 방법이 마련되어야 하는 시점이다.

적정 임시주거시설 지정을 위한 절차 개선 방안

지역별 적정 임시주거시설 지정을 위한 4단계의 절차(지역 기본현황 검토-적정 임시주거시설 선정-적정 임시주거시설 분류-적정 임시주거시설 시범 활용)를 제안한다. 지역 기본현황 검토단계에서는 지역 현황 및 재난 관련 이력을 확인하여 재난 관련 지역 특성을 진단하고, 지역 내 활용 가능한 공공건축물을 목록화한다. 적정 임시주거시설 선정 단계에서는 재난위험 및 취약시설을 제외하고 수용규모를 검토하여 공공건축물 외에 민간시설의 추가 지정 필요성 및 규모를 파악한다. 적정 임시주거시설 분류 단계에서는 분류기준에 따른 그룹을 설정하고, 시설을 분류하여 지자체의 최종 지정목록을 도출한다. 적정 임시주거시설 시범 활용 단계에서는 주요 발생 재난유형에 따른 행정구역을 설정하고 수용규모에 따른 지정시설 접근성을 검토함으로써 세부 지역별 실행목록을 도출한다.

해당 절차를 바탕으로 강원도 강릉시, 부산시 남구를 대상으로 사전 지정된 임시주거시설의 적정성을 확인하며 최종 지정목록과 실행목록 도출 방법을 시범 적용하였다. 대상지는 재난취약성이 높은 지자체를 검토하여 선정하였다. 인구 1만 명당 이재민 수가 평균 이상이고 인구나 면적에 비례한 임시주거시설 수용인원이 평균 이하인 지역 가운데 자연재해로 인한 건물피해액, 피해건축물 수 등을 종합적으로 진단하여 설정하였다.

두 지역의 기본현황 및 재난 관련 이력을 검토하여 재난위험 및 취약성의 경우 하천범람지도, 산사태위험지도, 급격사지위험지역 정보, 전국산불취약지도 데이터를 적용하였다. 수용규모는 용적률 산정 연면적을 기준으로 공용면적 등을 제외한 30%의 수용 가능 면적을 도출하였으며, 국내 이재민 데이터를 바탕으로 취약인구의 20%(전체 인구의 3~4%)로 산정하였다. 지정요건에 따른 세부기준은 52개 지자체의 임시주거시설 활용 이력을 바탕으로 건축물 노후도(30년), 내진설계 적용 유무, 외부 주차공간 유무, 부속동 유무, BF 인증 유무, 강당 유무로 설정하고 5개 그룹(A~E)으로 분류하였다. 적정 임시주거시설 시범 활용을 위한 검토를 위해 피해 예상 지점에서 반경 500m, 1km, 1.5km에 포함된 지정 시설을 확인하고 실행목록을 도출하였다.

• 강릉시의 적정 임시주거시설 지정 진단 및 적용 사례

강릉시는 비도시 면적이 도시 면적의 약 11.3배에 달하는 산림 면적 비율이 높은 해안가 지역이다. 2022년 기준 거주인구는 약 21만 명이며, 65세 이상 인구가 거주인구의 약 23.5%에 해당한다. 최근 10년(2012~2021년) 동안 발생한 이재민 수는 총 639명, 자연재난으로 인한 피해액은 약 246.2억 원에 달한다.

강릉시의 사전 지정 임시주거시설은 총 87개로 이에 따른 수용 가능 인원은 5,231명이다. 지정 절차에 따라 신규 임시주거시설을 지정할 경우, 공공건축물 총 282개를 지정할 수 있으며 1만 4,772명을 수용할 수 있다. 강릉시의 재난위험 및 취약지역을 하천 홍수, 산사태, 급경사지, 산불위험 및 취약지역으로 구분하여 살펴본 결과, 강릉시에 지정된 임시주거시설 총 87개 중 30개는 재난위험 및 취약지역에 위치하고 있는 것으로 나타났다. 신규 지정 가능한 공공건축물 총 282개 중에서는 120개가 위치하고 있다. 안전한 지역에 위치하여 활용 가능한 임시주거시설은 총 219개로 기존 지정 시설 57개, 신규 지정 가능 시설 162개이다. 219개 시설의 수용인원은 1만 656명으로 취약인구의 23.9%를 수용할 수 있는 규모이다.

도출된 시설들을 안전성, 접근성, 편의성, 규모 적정성에 따라 분류하면 A그룹 20개(9.1%), B그룹 1개(0.5%), C그룹 127개(58.0%), D그룹 15개(6.8%), E그룹 56개(25.6%)로 구분된다. 마지막으로 주요 위험구역(중앙동, 옥천동, 포남1동) 일대의 호우 발생으로 인한 침수를 고려하여 실행목록을 접근성에 따라 도출한 결과, 피해지역으로부터 반경 500m 이내로 13개(A그룹 5개, C그룹 8개)시설을 우선적으로 활용할 수 있으며 취약인구 30% 이상 수용이 가능하다. 50%, 70% 수용을 위해서는 각각 20개(A그룹 5개, C그룹 15개), 37개(A그룹 5개, C그룹 32개) 시설이 필요하며, 모두 반경 500m 이내 시설로 활용할 수 있다.

• 부산시 남구의 적정 임시주거시설 지정 사례

부산시 남구는 17개 행정동으로 이루어진 도시지역이며, 2022년 기준 거주인구 약 25만 6,000명, 65세 이상 인구가 5만 6,000명으로 거주인구의 약 22.2%를 차지한다. 최근 10년(2012~2021년)동안 총 148명의 이재민이 발생했으며, 피해액은 128.1억 원 규모에 달한다.

부산시 남구의 사전 지정 임시주거시설은 총 21개로 그중 학교가 16개를 차지하며, 전체 수용 가능 인원은 1만 1,643명이다. 신규 지정 가능한 공공건축물은 총 157개로서 이에 따른 수용인원은 1만 3,078명이다. 재난위험 및 취약지역에 위치한 시설을 검토한 결과 지정된 시설 총 21개 중 4개, 신규 지정 가능한 공공건축물 157개 중 35개가 위험 및 취약지역에 위치하며, 종합해 보면 총 139개를 활용할 수 있는 것으로 나타났다. 수용인원은 1만 4,032명으로 취약인구의 26.9%를 수용할 수 있는 규모이다.

위의 시설들을 안전성, 접근성, 편의성, 규모 적정성 기준에 따라 구분하면 B그룹 시설은 없으며, A그룹 16개(11.5%), C그룹 48개(34.5%), D그룹 5개(3.6%), E그룹 73개(50.4%)로 노후시설이 절반 이상을 차지하고 있다. 재난 이력을 바탕으로 주요 위험구역(대연1동, 대연2동, 대연4동) 일대의 호우 피해를 가정하여 실행목록을 도출한 결과, 접근성에 따라 피해지역으로부터 반경 500m 이내에는 3개 시설을 활용할 경우 취약인구 30% 이상 수용이 가능한 것으로 나타났다. 50%, 70% 수준의 수용을 위해서는 1km 이내 시설까지 각각 11개(500m 이내 A그룹 1개, C그룹 8개, D그룹 1개, 1km 이내 A그룹 1개), 13개(500m 이내 A그룹 1개, C그룹 8개, D그룹 1개, 1km이내 A그룹 3개)를 활용해야 한다.

향후 과제

「재해구호법」 개정(2024.1.30.)에 따라 임시주거시설의 사용에서 ‘자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 있는 시설의 지하층 등’은 제외하도록 제시되었다. 그러나 여전히 적정 시설의 모색과 도출을 위한 절차 및 방법에 대한 제시가 미비하다. 재난 시 적합한 임시주거시설이 신속하게 활용되기 위해서는 사전에 지역별 적정 시설 목록이 마련되어 있어야 한다. 특히 제도적으로 임시주거시설 지정 절차가 재해구호계획 수립지침에 반영될 것을 제안한다. 단계별 세부 내용 및 방법, 예시는 별도의 지정 가이드라인을 통해 제공할 수 있다.

1) 이재민이란 재해구호법에 따라 재난으로 인해 주거시설의 손실 등의 재해를 입은 사람을 의미한다.

2) 단위 면적당 임시주거시설의 수가 1개 미만인 경우를 제외하고 검토한 결과에 해당한다.

3) 단위 면적당 임시주거시설의 수를 계산한 값이 소수 및 0인 경우에 해당한다.

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