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에너지 빈곤층 난방비 폭탄, 집수리 정책지원 시급 - 난방비 급등에 따른 에너지 빈곤층 실태와 집수리 정책 방안

  • No.274
  • 작성일 2024.02.23
  • 조회수 372497
  • 문보람 연구원
  • 박성남 연구위원

* 이 글은 문보람 외. (2023). 에너지 빈곤층을 위한 집수리 정책 개선 방안.
건축공간연구원 중 일부 내용을 정리하여 작성함

2022년 원재료 가격 급등에 따라 세계 각국에서 에너지 요금이 가파르게 상승한 가운데 국내 주택용 전기·가스 요금 또한 2022년부터 2023년 1분기까지 급격히 인상되었다. 특히 2023년 1월 발생한 난방비 대란에서 소득과 주거 안정성이 낮은 가구가 가스 요금 인상에 더 큰 충격을 받은 것으로 나타났다. 에너지 빈곤층을 위한 정책은 기존의 현물·현금 보조 방식과 더불어 중장기적인 관점에서 에너지 빈곤층이 거주하는 주택의 에너지 관련 성능을 개선하여 주거환경의 질적 향상을 도모하는 방향으로 발전해 나가야 한다.


급격히 인상된 주택용 전기·가스 요금
2022년 전 세계적으로 화석연료·신재생 공급 비용이 상승하고, 기후위기에 대응하기 위한 정책의 영향으로 전기·가스 요금이 가파르게 인상되었다. 국내 전기·가스 요금은 한국전력과 한국가스공사의 지속적인 적자와 세계적인 에너지 시장 불안정으로 꾸준히 올랐으며, 향후 추가 인상 가능성도 높은 상황이다.

2022년 국내 전기 요금은 세 차례(4·7·10월)에 걸쳐 킬로와트시(kWh)당 총 19.3원 인상되었으며, 2023년 1분기에는 kWh당 13.1원이 인상되었다(기존 대비 9.5%). 1970년대 말부터 1980년대 초 사이에 터진 2차 오일쇼크 이후 최대 인상폭이다(기민도, 2022). 2023년 2분기에는 8.0원이 인상되었으며, 산업통상자원부와 한국전력공사는 2023년 전기 요금을 kWh당 51.6원 인상할 계획도 발표했으나 일단 동결되었다.

또한 가스 요금은 2022년 기준 네 차례(4·5·7·10월)에 걸쳐 메가줄(MJ)당 총 5.47원이 인상되었다.

2022년 말 발표에 따르면 2023년에는 최소 8.4원에서 최대 10.4원이 인상될 계획(홍국기, 권희원, 2022)이었다. 실제로 2023년 1분기에는 난방비 급등의 여파로 동결되었으나, 2분기에 1.04원이 인상되었고, 3·4분기는 동결되었다.



이러한 전기·가스 요금 인상은 시민들에게 직접적인 부담으로 다가온다. 통계청의 발표에 따르면 2020년에 비해 2023년 1월 전기는 36.48%, 도시가스는 29%, 지역난방은 32.25% 소비자물가지수가 상승하였다.



겨울철 난방비 가격 상승의 영향을 더 크게 받는 저소득층

• 에너지 비용 인상의 여파는 소득에 따라 다르게 나타남

문제는 이러한 에너지 가격 상승이 저소득층에게 더 큰 부담으로 작용하였다는 점이다. 2023년 1분기 기준 소득 1분위1) 가구의 월평균 주거·수도·광열 부문 소비지출은 전년 동분기 대비 15.7% 증가한 반면, 5분위2)는 8.4%만 증가하였다. 에너지 비용 인상의 충격이 소득에 따라 다르게 나타남을 알 수 있는 결과다.



난방비 급등으로 더 큰 타격을 받은 취약계층

2023년 1월 난방비 급등으로 인한 영향을 알아보고자 ‘소득별(일반 가구/3분위3) 이하 가구)’, ‘주택 점유 형태별(자가/임차)’로 구분하여 난방비 인상 전과 후의 지출 비용을 조사하였다. 2023년 5월 말부터 6월 초까지 전국 17개 시도의 1,156명을 ‘소득 3분위 이하 가구 562명(자가 가구 279명 + 임차 가구 283명)’과 ‘일반 가구 594명(자가 가구 302명 + 임차 가구 292명)’으로 표본을 할당하여 설문조사 전문업체를 통해 온라인으로 조사4)하였다. 조사 결과는 다음과 같다.

첫째, ‘3분위 이하 임차 가구’의 월평균 난방비는 급등 이전에 ‘5만 원 미만’ 지출하는 가구가 46.3%이었으나 급등 이후 28.6%로 나타나 17.7%가 감소하였으며, 이는 전 가구 유형 중 가장 크게 감소한 수치이다. 반면, 난방비 급등 이전 ‘5만 원 이상’ 지출하던 가구는 급등 이후 난방비 지출이 증가하였다. 이 중 ‘10~15만 원’ 지출하는 가구가 7.8% 늘어나며 가장 높은 수치로 증가하였다. 즉, 난방비 대란으로 가장 취약한 계층인 3분위 이하 임차에서 가장 적은 난방비(5만 원 미만)를 지출하던 가구수가 제일 많이 줄어들었다. 대신 줄어든 해당 부분만큼 더 높은 지출 구간에 해당하는 가구수가 늘어났고 가구들의 난방비 지출이 늘어난 것을 확인할 수 있다.



둘째, ‘3분위 이하 자가 가구’의 월평균 난방비를 보면 ‘5만 원 미만’, ‘5~10만 원’, ‘10~15만 원’ 지출하는 가구수가 줄어들었으며(각 –7.5%, -8.6%, -1.8%), 그중에서도 ‘5~10만 원’ 지출하는 가구수가 가장 큰 감소세를 보였다. 대신 ‘15~20만 원’ 이상 지출하는 가구수가 증가하였는데, ‘15~20만 원’ 지출하는 가구수는 10% 늘며 가장 크게 증가하였다.

셋째, ‘일반 임차 가구’의 월평균 난방비를 보면 ‘5만 원 미만’, ‘5~10만 원’ 지출하는 가구수가 줄어들었으며(각 –12.3%, -9.9%), 3분위 이하 임차와 마찬가지로 ‘5만 원 미만’ 지출하는 가구수가 가장 큰 감소세를 보였다. 대신 ‘15~20만 원’ 이상 지출하는 가구수가 증가하였다. ‘15~20만 원’ 지출하는 가구수는 11% 늘며 가장 크게 증가하는 모습을 보였다.

넷째, ‘일반 자가 가구’의 월평균 난방비를 보면 ‘5만 원 미만’, ‘5~10만 원’, ‘10~15만 원’ 지출하는 가구수가 줄어들었으며(각 –6.6%, -13.6%, -2.3%), ‘5~10만 원’ 지출하는 가구수가 가장 큰 감소세를 보였다. 대신 ‘20~25만 원’ 이상 지출하는 가구수가 증가하였다. 특히 ‘20~25만 원’ 지출하는 가구수는 7% 늘며 가장 크게 증가하였다.

종합하면, 난방비 급등으로 기존 10만 원 이하로 난방비를 지출하던 가구수가 줄어들고, 15만 원 이상 지출하는 가구가 전반적으로 증가하였다. 즉, 난방비 상승에 따라 소득 구분 없이 모든 가구가 난방비 지출이 늘어났음을 확인할 수 있다. 특히 3분위 이하 임차 가구는 여전히 5만 원 이하의 적은 난방비로 생활하고 있는 비중이 높으나, 5만 원 이하 지출에서 10만 원 이상으로 지출이 증가하여, 난방비 급등에 따라 가장 영향을 많이 받고 있는 것으로 확인되었다.



에너지 빈곤층을 위한 집수리 지원의 필요성과 정책 개선 방안

앞서 조사 결과를 통해 소득과 주택 점유 형태에 따라 난방비 지출에 차이가 나는 것을 확인하였다. 냉난방비 지출 금액은 주택의 쾌적성과도 밀접한 연관이 있다. 경제적 여유가 없는 경우 비용을 아끼기 위해 충분한 냉난방을 하지 못하는 경우가 많으며, 이는 거주자의 건강에도 악영향을 미친다.

에너지 빈곤은 낮은 가계소득, 높은 에너지 비용, 주택에너지 비효율성 등 여러 요소가 복합적으로 작용해 나타난다. 이러한 조건을 가진 에너지 빈곤층의 에너지 복지를 위해 가장 일반적으로 활용되어 온 것은 현물·현금 지원이며, 두 방식 모두 단기적으로는 분명히 효과적이다. 그러나 현물·현금 보조 방식은 그 효과가 한시적이라는 단점이 있으며 궁극적인 주거환경의 에너지 비효율성 문제를 해결해주진 못한다. 또한 에너지 빈곤층이 난방을 위해 주로 이용하는 에너지원은 석유와 연탄 같은 저효율 화석연료이며 보유한 냉난방 설비도 효율이 낮은 경우가 많다. 따라서 에너지 빈곤층에 대한 현물·현금 지원은 고효율 에너지 전환이 필요한 현시점에 역행하는 부분이 있다.



따라서 에너지 빈곤층이 거주하는 주택의 물리적인 개선을 통한 에너지 효율 향상이 필요하다. 이를 위한 현행 집수리 지원 정책은 취약계층이 거주하는 주택의 에너지 효율 개선을 주요 목적으로 한 사업과, 전반적인 주거환경 개선을 목적으로 하되 에너지 효율 개선 관련 내용을 일부 포함한 사업으로 구분할 수 있다. 각 사업5)은 지원 대상, 지원 금액 및 내용, 지원 방법이 각기 다르며 사업별 특성에 따라 에너지 효율성 제고 측면에 한계가 존재한다. 집수리를 통해 효율이 개선된 가구는 더 적은 에너지를 투입해도 동일한 효과를 얻게 되므로 거주민 입장에서는 효율적인 에너지 사용이 가능하고, 기후변화 대응이라는 측면에서도 개인과 사회의 에너지 비용을 절감할

수 있다. 따라서 중장기적인 관점에서는 저소득층과 같이 에너지 가격에 민감한 대상층의 에너지 복지 향상을 위해 현물·현금 지원 방식뿐만 아니라 주택개량사업, 난방시설 개량 등 주택에너지의 물리적인 비효율성 해결을 위한 방안이 병행되어야 한다.

에너지 빈곤층을 위한 집수리 정책 개선 방안과 로드맵

에너지 빈곤층이 거주하는 주택의 에너지 효율 정책 개선을 위해 ①대상 선정 명확화 및 에너지 기준 정립, ②지원 금액 및 내용 확대, ③지원 방법의 체계화, ④사업 효과성 제고 및 모니터링 확대, ⑤제도 정비 및 관리 강화라는 다섯 가지 방향을 제안한다. 세부적인 실천을 위한 방향별 개선 방안은 ‘단기(2024~2027년)’, ‘중기(2028~2032년)’, ‘장기(2033년 이후)’로 구분하였다. 이 글에서는 총 16개 방안 중 주요 방안을 소개한다.

첫째, ‘대상 및 기준’과 관련해서는 최저주거기준에 에너지 관련 사항을 포함하며 에너지 효율이 낮은 건축물 대상 등급을 설정하여 최저 등급 이상 달성하도록 유도한다. 에너지 빈곤의 이면에는 최저주거기준 미달이라는 열악한 주거환경이 있다. 그러나 현행 최저주거기준에는 에너지 관련 구체적인 내용이 포함되어 있지 않다. 따라서 최저주거기준에 적정 온도와 에너지 관련 필수 설비 설치 관련 사항을 포함하도록 한다. 최저주거기준에 미달하는 거처에 거주하는 가구에는 에너지 바우처, 집수리, 주거 상향을 지원하도록 한다. 노후 공공임대주택은 공공 소유인 만큼 개선한 최저주거기준을 우선 적용해서 에너지효율 개선사업을 확대하는 시발점으로 활용할 수 있다. 한편, 최저주거기준 미달 가구 해소 방안은 대부분 임의 조항으로 남아있다. 또한 에너지 빈곤층은 열악한 임대주택에 거주하지만 임대료 인상이나 퇴거 요청을 우려해 집수리를 요구하기 쉽지 않다. 이에 대한 방안으로 건물 에너지 효율화를 위해 장기적으로 건축물 에너지효율등급과 최소에너지성능기준을 설정하도록 한다. 따라서 제도 도입 시 임차인에겐 집주인에게 에너지 효율을 높이도록 요구할 수 있는 법적 장치가 생긴다. 세부 내용으로 하위 등급 주택은 임대료 인상을 제한하는 상한선 규제를 적용한다. 또한 적어도 정부 지원을 받아서 수리한 주택에 한해서는 임대료 상승을 제한하며, 단계적으로 임대 시장에서 제외하는 방안이 가능하다. 이 과정에서 집주인과 임차인에게 미치는 영향을 고려한 세심한 정책 설계가 필요하다.

둘째, ‘지원 금액 및 내용’과 관련된 방안으로 새뜰마을 사업과 도시재생 집수리 사업의 경우 지원 내용 범위에 그린리모델링 관련 내용을 추가한다. 현행 새뜰마을 사업은 창호, 벽체 단열 등 집수리에 한정되어 있으며 온수난방패널, LED 조명 등 에너지 효율 개선과 관련 있는 설비는 지원이 불가하다. 또한 도시재생 집수리사업은 건물 외부 보수비용만 지원하며 도배, 장판, 싱크대 교체, 보일러, 수도설비 교체 등 내부 수리 비용은 지원하지 않는다. 이런 경우 에너지 효율 개선을 위한 실질적인 주거환경 조성에는 한계가 있다.

셋째, ‘제도 및 관리’와 관련하여 에너지 빈곤층 지원 집수리 정책과 기업의 ESG 사업을 연계하는 방안이 가능하다. 주택 에너지 효율을 개선하기 위해서는 한 가구당 적지 않은 비용이 소요된다. 따라서 대부분의 사업이 창호와 일부 벽체 단열 공사로 실시된다. 사업을 보다 효과적으로 수행하고 도움이 필요한 지원 대상자 수를 늘리기 위해서는 부족한 예산을 충당할 수 있도록 적극적으로 민간 재원을 활용해야 한다. 정부 예산뿐만 아니라 공공기업이나 민간기업에서 ESG와 연계하여 전개될 수 있도록 민간 자금의 추가 투입을 위한 정부의 인센티브 방안 마련이 필요하다.



지난 몇 년 동안 기후변화로 인한 기상이변이 전 세계적으로 높은 빈도로 발생하였으며, 그 강도 역시 점점 심해지고 있다. 따라서 향후 겨울철 난방과 여름철 냉방 에너지 사용량은 증가할 것으로 보이며, 에너지 공급원에 대한 단위 요금은 지속적으로 인상될 것으로 전망된다. 이에 윤석열 정부도 110대 국정과제에서 ‘에너지 취약계층 대상 필수전력 지원 확대’, ‘리모델링을 적용하여 노후공공임대의 질적 개선 추진’, ‘빈곤층 주거복지 지원 강화’를 발표(2022.5.)하는 등 에너지 빈곤층의 에너지 복지와 관련하여 관심을 기울이고 있다. 이러한 정책 목표의 보다 효과적인 달성을 위해서는 에너지 빈곤층 주거의 질적 향상을 고려할 필요가 있다. 에너지 비용 절감 문제 해결을 넘어서 국민의 삶의 만족도를 향상시키기 위해서는 위의 조사 결과와 정책 개선 방안을 고려하여 에너지 빈곤층에 대한 세심한 정책 설계가 필요할 것이다.


1) 1분위는 소득이 가장 낮은 구간으로 월평균 소득 107.6만 원(2023년 1분기 기준)(통계청, 2023b)

2) 5분위는 소득이 가장 높은 구간으로 월평균 소득 1,148.3만 원(2023년 1분기 기준)(통계청, 2023b)

3) 해당 3분위는 기준 중위소득(전체 가구의 소득 순위에서 중간에 해당하는 가구의 소득) 대비 70% 이내에 속하는 가구. 2023년 기준 가구원 수에 따라 월 소득 1인(1,454,524원), 2인(2,419,308원), 3인(3,104,371원), 4인(3,780,675원), 5인(4,431,482원), 6인(5,059,587원), 7인(5,675,261원)으로 산정

4) 조사 내용은 ①거주 주택 현황, ②에너지 사용 현황, ③집수리 사업 관련 경험과 인식, ④그린리모델링 혜택과 정책 의향으로 구분하였으며 이 글에서는 ②에너지 사용 현황을 중점적으로 서술

5) 이 연구에서는 관련 사업으로 ‘에너지효율 개선사업’, ‘취약지역 생활여건 개조사업(새뜰마을 사업)’, ‘도시재생사업지 내 노후 저층주거지 재생을 위한 집수리 사업(도시재생 집수리 사업)’, ‘민간건축물 그린리모델링 이자지원사업(민간이자지원사업)’, 지자체 집수리 지원사업으로 광명시와 서울에너지플러스를 분석

  • 광명시. (n.d.). 2022 광명시 집수리사업 “집수리로 광명해요”.
  • 기민도. (2022). 전기요금 ‘월 4500원’ 오른다…오일쇼크 이후 최대 인상. 한겨레. https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/1073791.html(접속일: 2023.7.11.)
  • 문보람, 박성남. (2023). 에너지 빈곤층을 위한 집수리 정책 개선 방안. 건축공간연구원.
  • 산업통상자원부. (2022). 10월 1일부터 민수용 도시가스 요금 2.7원/MJ 인상. 9월 30일 보도자료.
  • 산업통상자원부. (2023a). (설명자료)올 겨울 가스요금 급등은 요금인상 시기를 놓친 상황에서 LNG 가격이 폭등한 결과임. 1월 25일 보도자료.
  • 산업통상자원부. (2023b). 16일부터 전기·가스요금 인상…“추가 조정 불가피”. 5월 15일 보도자료.
  • 통계청. (2023a). 품목별 소비자물가지수.
  • 통계청. (2023b). 2023년 1/4분기 가계동향조사 결과.
  • 홍국기, 권희원. (2022). 내년 전기·가스요금 대폭 오를듯…올해보다 2배안팎 인상 추진. 연합뉴스. https://www.yna.co.kr/view/AKR20221215171500003/(접속일: 2023.1.29.)


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